阵亡将士陵墓前祭奠抗战烈士]]
制憲國民大會是中華民國為了完成制定《中華民國憲法》而召開的會議，會議舉行於民國35年（1946年）11月至12月的南京國民大會堂。该会议代表由民选和遴选方式产生，其主要参与政党为中國國民黨、中國青年黨和中國民主社會黨。中国共产党及其盟友民主党派拒绝参加，不承认其政治合法性。
制宪国民大会是影响中国近现代史发展的重大历史事件。因该国大直接涉及到仍在台澎金马地区适用的中华民国宪法以及由此引发的两个宪法和实际存在两个中国政权问题，故至今仍是有争议性的历史事件。
会议背景
国民会议运动
1923年曹锟宪法制定之后，孙文的国民党广州军政府和共产党均予以抵制，并呼吁召开国民会议，重新制定宪法，此即为国民党北伐之前的国民会议运动。
1924年北京政变，冯玉祥推翻了曹锟，邀请孙文北上商讨大计。此时孙文为召开国民会议而决定北上，然其于1925年去世，国民会议未能如期召开。孙文死前，命文膽汪精衛把尽早召开国民会议写入孙文遗嘱，而成为此后国民党执政的基本方针。
五五宪草
中華民國自北伐結束後即進入「訓政時期」，根據孫中山的建國大綱，採取軍政、訓政、憲政三個時期來進行建國。中華民國政府在進入訓政時期後即開始進行有關中華民國憲法的草擬制定。
然後當時中國政治情勢繁雜，內憂外患不斷，加上各方勢力意見不一，一直沒有辦法草擬出一份所有人都接受的憲法草案，最後一直到中華民國二十五年（1936年）5月5日才公布了中華民國憲法的草案，被稱為「五五憲草」。五五憲草公布後，接下來的工作就是召開制憲國民大會來加以審訂通過，原定在中華民國二十六年（1937年）召開制憲國民大會，然而抗戰隨之爆發，制憲國民大會亦延後召開時間至抗戰結束後才召開。
代表选举
1936年全国举行制宪国民大会代表选举，大部分地区的制宪代表由民众选举产生，但由于东北已沦陷，国民政府在沦陷区采取特种选举。除了民众选举外，政府也主动聘请了若干不愿参加竞选的社会名流，并定正在训政的国民党中央委员会委员为制宪国大当然代表不必参加民众选举。随后抗战爆发，国大延期至1946年，但十年前选举出来的代表资格仍旧有效。由于1936年国共两党尚在内战状态，共产党未能参加地区代表选举，只能拥有政党代表名额。所以1945-1946年国共谈判时，共产党为增加自己的名额，要求废除旧代表资格，重新举行选举未能如愿。此事在后来的政治協商會議上成为焦点。
大会延期
制宪国民大会原定于1936年11月12日召开，但因代表选举不顺利而不得不延期一年。一年后抗战爆发，故大会再度延期。
1946年1月1日，即中华民国建国卅五周年开国纪念日，蒋中正发表告全国军民同胞书，明确声明本年内召开国民大会，制定宪法。于是从1936年起，直到十年之后的1946年11月15日，大会方得召开，而此时大会已延期达六次之多。
政治協商會議
中華民國三十四年（1945年）抗戰勝利，社會各界敦促政府儘快重新召開制憲國民大會的事宜，由於反政府的中國共產黨此時已經形成巨大的军事实体，因此各界希望執政的中國國民黨與中國共產黨能夠通過談判完成制定《中華民國憲法》。儘管國共雙方嫌隙頗大，仍然在各方努力下於中華民國三十五年（1946年）1月10日至31日，召集國民黨8人、共產黨7人、民主同盟9人、青年黨5人、無黨派人士9人等38位代表在重慶召開政治協商會議，通過了政府改組案、和平建國綱領案、軍事問題案、國民大會案、協定五五憲草的修改原則12項等决议案，並組織憲草審議委員會。
制宪国大代表名额问题也是争论焦点。中共和民盟均要求废除1936年旧代表资格，但国民党认为旧代表为合法产生，出于国府信誉和法律尊严不能随便撤销其资格。最后双方折中，撤销1936年代表中部分未经民众选举（即由政府直接聘请的特种选举和国民党中委当然代表）的代表资格，换以政党代表，国民党，共产党等均有名额分配。
国共冲突
制宪代表]]
政治协商会议后，国共两党相继达成了《政协宪草》和《整军协议》等重要文件，但因国共两党政治纲领完全不同，相互之间缺乏信任，故在1946年3月中旬国民党六届二中全会之后，国共关系急剧恶化。4月，国共两党随着苏联军队撤出东北而展开对东北的军事争夺。6月1日，国民政府因马歇尔将军的压迫，下达了停战令，但命令有效期刚过，国共两党继续开始争夺东北，战火并蔓延到关内。10月，国共两党在山西、察哈尔地区的战斗日趋激烈，而江苏北部的原新四军驻地也成了主战场之一。
此时，国共两党主要代表在重庆和南京的谈判也趋于破裂。中共坚持要求在改组后的国民政府委员会40个委员名额中，与民盟合占14个名额，以便行使三分之一否决权。而国民党只同意给13个名额。双方围绕13和14两个数字争吵将近半年之久，直到11月中旬仍未达成任何协议。因联合政府问题久拖未决，致使整编军队协议迟迟无法执行，故军事冲突愈演愈烈。
在这种情况下，国民党认为中共旨在武装叛乱，决定单方面召集国民大会。中共则拒绝参加国民大会。11月中旬，继美国总统特使马歇尔将军调停国共冲突失败后，第三方面调停也彻底失败。
大會代表
大会过程
会前风波
根据政协决议，制宪大会原定于1946年5月5日（孙中山就任非常大总统纪念日）召开，但因为此时国共两党无法达成改组政府之协议，故中共和民盟拒绝提交名单，会议被迫延期。入夏之后，国共军事冲突扩大，且就改组政府名额问题纠缠不让，最后未能达成一致。在美国特使马歇尔和第三方面反复调停均告失败，国共冲突愈来愈大的情况下，国府宣言为及早结束训政起见，将定于11月12日（孙中山诞辰纪念日）召开国民大会。此举立即受到中共坚决反对。第三方面因此分裂，民盟拒绝参加，而青年党最终决定参加国民大会；民社党也决定脱离民盟，单独参加国民大会，但仅占用原在民盟内部分配给民社党的40个名额，以盼民盟回心转意参加国大。中共方面在后来表示：是否参加“伪国大”是该政党是否站在人民一边的试金石。
实际到会代表除了1936年民选代表及部分遴选产生的无党派代表外，另有国民党，青年党，和民社党的政党代表。中共代表和民盟拒绝参会成为该国大的重大裂痕。
大会开幕
1946年10月11日，国军攻克中共重要据点张家口，同日蒋中正颁布“国民大会召集令”。大会原定于11月12日开幕，但因等待青年党和民社党提交名单，延期三天。11月12日为孙中山冥寿，国府主席蒋中正率全体到会代表拜谒中山陵。11月15日，大会开幕当天，蒋中正又率全体代表到灵谷寺国民革命军阵亡将士公墓祭奠抗战先烈，告慰他们的在天之灵。此后大会进入休会阶段，等待民社党提交名单。
11月20日，民社党终于提交名单参加大会，此时除中共和民盟代表外总人数已达到3/4法定开会人数，故大会暂留两党席位，照常举行。除了原本在中國大陸各地各界選出的代表外，還增加了來自中華民國三十四年（1945年）接收的臺灣的代表參與。11月22日，大會選舉代表組成主席團，輪流主持會議，主席團並推定洪蘭友爲大會秘書長，陳啓天、雷震爲副秘書長。从此大会开始了制宪工作。
制憲國民大會主席團主席 （49人）：
:蔣中正、孫科、白崇禧、于右任、曾琦、胡適、吳鐵城、陳果夫、李璜、左舜生、程潛、白雲梯、鄒魯、張厲生、于斌、莫德惠、孔庚、谷正綱、陳啓天、李宗仁、張群、张文英、吳敬恆、圖丹桑批、朱經農、阿哈買提江、胡庶華、孔祥熙、朱家驊、林慶年、何成濬、黃國書、張繼、梁寒操、郭仲隗、黃芸蘇、曾擴情、段錫朋、孫蔚如、劉蘅靜、王雲五、賀衷寒、王德溥、余井塘、丁惟汾、田炯錦、周雍能、李大明、徐傅霖。在这种情况下，国大召集紧急会议，代表重新审议宪草，一周后将其基本恢复至政协宪草原样。一读会对政协宪草提出大量修正案，但多因国民党和民社党领袖对本党代表之劝告引导，大部分修正案均以违反政协决议为由否决，而维持政协原宪草。在一读会一百五十一条修改案中，一百零四条遭到否决。主要修改案列举如下：
仅以宪法第一条举例，在1946年4月的时候，国共两党组织宪草审议会，国民党坚持宪草第一条为“中华民国为三民主义共和国”，而共产党坚决反对“三民主义”入宪。折衷之下，民主同盟代表张君劢将其改为“中华民国基于三民主义，为民有民治民享之民主共和国”，把孙中山的「民族民权民生」三民主义变成了林肯的“民有民治民享”三民主义。这既迎合了国民党的“三民主义”入宪，又不至于引起共产党的反感，周恩来对此十分满意。在制宪国民大会的时候，虽然共产党没有与会，但是青年党坚持保留原宪法草案的说法，国民党也做出让步维持原宪草，从而避免了宪法重新出现“三民主义共和国”的国体定义。
民社党代表领班人蒋匀田认为，一审会后恢复的宪法草案98%来自政协宪草，这不仅得到了民社党的赞许，并得到了蒋中正的认同。蒋中正明确表示希望该宪法为内阁制，并说：“因为共产党现在唯一的希望，就是希望我们在宪法中扩大总统和行政部门的权限，然后他好在国际上宣传我们的宪法是法西斯的宪法，借此来打击政府。各位同志切不可中他们的诡计！”
一读会在12月21日正式完成，同日大会进入二读会逐条审议通过阶段。此时宪法主体基本完成，具体细节问题争议不断。
12月24日二读会完成，大会进入三读会阶段。宪草文字上仅有细小修改，随之大會三讀通過了基于政协宪草蓝本的中華民國憲法。制憲工作完成后，制宪大会同时制定了宪法实施之准备程序，定于明年1月1日公布，12月25日实施。大會主席吳敬恆親手將完成的憲法和实施准备程序交付蔣中正。国民政府历时二十余年的制宪工作终于宣告完成，国家开始步入宪政时期。
提交的中华民国宪法]]
制憲工作完成後，制憲國民大會結束運作解散。
大会波折
大会首先就出现了悬挂中国国民党党旗的风波。由于参加大会的有民社党、青年党等反对党，他们入场发现会场上悬挂有国民党党旗，立即起立发言。民社党代表蒋匀田认为今日大会乃全体国民大会，非一党大会，如挂国民党党旗，也应挂民社党、青年党党旗；建议只悬挂国旗。这个意见被采纳，国民党党旗撤下，只保留青天白日满地红国旗。在此后的行宪国民大会及中華民国政府场所中，仅悬挂国旗成为惯例。
其次又发生了青民两党拒绝宣誓事件。依照国大组织法，国大代表应当宣誓，而誓词中有三民主义等字样，较适合国民党国大代表。因此，青民两党认为孙中山先生思想很多并不适合他们两党，不能完全拘泥。青年党领袖余家菊更是表示：“宪法草案所规定的信仰自由和思想自由，应当立刻实现。我们尊重国民党朋友的信仰自由，同时也保持自己的思想自由。我们不参加补行宣誓的理由，就是这样。”
后续活动
和平努力
1947年1月5日，中共駐南京辦事處主任董必武下午在梅園新村舉行中外記者招待會，反對黃河堵口放水，並重申恢復和談之兩項要求，即召開黨派會議，恢復去年1月13日軍事位置。
制宪之后，国民政府作最后的和平努力共计三次。
一、1947年1月9日，国民政府应即将离华赴美任职的马歇尔将军之要求，宣布愿意派代表赴延安同中共讨论“停止冲突与改组政府的全面计划”。1月10日，中共南京辦事處發言人王炳南表示中共之和平願望，重申中共所提復和談之兩項要求，即：取消憲法，恢復去年1月13日軍事位置；軍調部中共發言人稱黃河堵口問題係政治陰謀，並提出兩點要求。1月11日，蔣對美國《紐約時報》記者發表談話，稱馬歇爾離華聲明「似有若干漏略」，指責中共「無誠意遵守三人小組之協議」；中共駐南京辦事處發言人就孫科建議舉行黨派圓桌會議事發表談話，認為中國國民黨應對中共之兩項要求明確答覆。1月17日，周恩來代表中共中央發表談話，指出：國民黨當局對於中共中央兩項要求置之不理，證明其所謂和談完全是騙局；我們對於所謂「和談」，完全喪失信心。
1947年1月29日，美国国务院宣布：美國政府決定退出旨在調停中國國內衝突之三人會議，并尽速撤回軍事調處執行部之美方人员。
等中共驻京人员乘坐美飞机撤回延安]]
1947年2月1日，北平軍調部電令各地軍調部執行小組美方人員撤回北平；國民政府宣布解散北平軍調部後，軍調部政府方面以備用致中共方面：請將撤退人員名單提交政府，並強令關閉重慶《新華日報》。}}；中共中央軍委副主席周恩來為中國國民黨強令撤退在南京、上海、重慶之中國共產黨代表代表及工作人員事致電蔣，要求以正式公函通知中共駐南京代表董必武，並延長撤退期至3月底。董必武離開南京時發表書面談話，指出：「目前雖戰禍蔓延，中共黨員，仍將一本初衷，竭力為和平民主奮鬥到底。」。国民党认为，是“我政府迫不得已乃忍痛動員，從事戡亂，這是最近的歷史事實”。
改组政府与行宪
1947年1月1日，国民政府颁布宪法。按照国民大会的决议，宪法应当在一年之后正式实施，在此之前，国民政府作为看守政府负责检查现行普通法律是否与新宪法抵触，并着手选举代表等行宪准备工作以便在行宪之后移交政权。4月，国民政府依据政协决议案改组政府，容纳制宪各党进入政府，结束一党专政；并成立中央选举总事务所，负责第一届国民大会代表选举和第一届立法委员选举等工作。4月29日，國民政府公布修正《憲政實施促進委員會組織規程》，凡16條||“违背政协决议，不改组政府即召集国大，是伪国大”。“按照美国政府旨意行事的国民党正忙于用一个分裂的国民大会和一部独裁宪法打扮他们自己以便于使他们的战争和美国的援助合法化。”||“将督促国大通过政协宪草，以求中共回心转意继续和谈”||“国民大会确已通过了一部民主的宪法”
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|制定宪法||“所通过之宪法，亦即根据共产党与各党派共同参加之政协之原则，及宪草审议会根据该项原则所制成之宪法草案，中共实无理由可以反对”||“蒋记国大通过的独裁宪法，其主要部分与政协原则相反，限制人权，总统独裁，是法西斯宪法”||“98%来自政协宪草”||“蒋介石撕毁政协决议，进攻解放区”，“发动和平攻势”，“嫁祸共产党”||“综观前后，过去（七月半至十一月半）一段，是国方要打。十一月半以后是共方要打。”因为“国方在军事上已经心满意足，确乎不想再打。然而共方却是积愤填膺，非打不可。”||“ 一方面，国民政府领导人强烈地反对共产主义制度，另一方面共产党直言不讳地声明他们是马克思主义者，并且要为在中国建立共产主义政治制度而努力，虽然先要经过美英式的民主政治形式。纯粹的共产党人则毫不犹豫地采取激烈的措施以达到他们的目的，例如断绝交通以破坏中国的经济和制造便于颠覆和瓦解政府的局势，而不顾被波及的人民直接承受的苦难”。，中共本来不希望参加多党制的国大，他说
- 蒋匀田：蒋匀田认为国民党因为改组政府的一个名额之争而与中共破裂实在是国民党政治过敏；但是，若制宪国大通过了中共参与制定的政协宪草作为最终宪法，定能使中共回心转意，愿意接受这部宪法。蒋匀田甚至考虑为了让以后的中共女领导人邓颖超顺利参加政府而同意国大代表宋美龄提出的在宪法中增加保障妇女代表名额一条，并获得制宪大会通过{{NoteTag|蒋匀田起先反对增加妇女名额一条，但后来考虑到邓颖超可能参加政府，即提议将其写入宪法。
註釋
参考資料
書籍
- 吕炳宽：《中华民国宪法精义》，台北：五南图书出版公司，2005，ISBN 978-957-11-4651-5.
- 胡佛：《中华民国宪法与立国精神》，台北：三民書局，1993，ISBN 978-957-14-2039-4
- 王世杰：《比较宪法》，北京：商务印书馆，1997，ISBN 978-7-100-02662-8.
- 杨敏华：《中华民国宪法释论》，台北：五南图书出版公司，2002，ISBN 978-957-11-3133-7
- 荆知仁：《中國立憲史》，台北：联经出版，1984，ISBN 978-957-08-0122-4.
- 国民大会秘书处 编：《國民大會實錄（制憲）》，南京：国民大会秘书处，1947.
外部链接
- [http://www.youtube.com/view_play_list?p=01A7A2324C8C5B8F&playnext=1&playnext_from=PL 制宪国民大会电影纪录片 中华民国中央电影摄影场摄制]
- [http://greatroc.org/bbs/forum.php?mod=viewthread&tid=7389&fromuid=15 中國民主的啟程 1946年12月 制憲國民大會全紀錄]
参见
- 《中華民國憲法》、中华民国宪政史
- 中华民国初年国会、國民大會
- 政治協商會議：《政协憲草》
- 第一届国民大会第一次会议、1948年立法委员选举、1948年中華民國總統選舉
- 中国人民政治协商会议第一届全体会议：《中国人民政治协商会议共同纲领》
- 第一届全国人民代表大会第一次会议：《中华人民共和国宪法》
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