清末新政（臺灣称庚子後新政，香港称晚清改革，日本称光绪新政），发生于清朝末年，是1900年庚子拳亂引發八國聯軍之役後，清朝的实际最高统治者慈禧太后見清軍、拳民无法有效抵御西方現代化軍隊，為變革圖強而展開的第三波政治經濟改革，这是中國數千年君主专制统治史中的最後一場革新。新政始于1901年，涉及文化、经济、教育、军事、外交和政治等多方面，1912年，因清政府被辛亥革命推翻而结束。
政治
1901年4月，清廷成立督辦政務處，就全面改革作整體規劃，任榮祿、慶親王及李鴻章為主管，張之洞及劉坤一為協同辦理；張劉二人聯名三次上奏《江楚会奏变法三折》，定出改革方向，學習日本，推行君主立憲制。
五大臣出洋考察
1904年1月19日，云贵总督丁振铎與云南巡抚林绍年连电朝廷变法。7月初，两江总督周馥奏请实行“立法、行法、执法”三权分立和地方自治的立宪政体。两广总督岑春煊奏请：“欲图自强，必先变法；欲变法，必先改革政体。为今之计，惟有举行立宪，方可救亡。”
1905年7月2日，直隶总督袁世凯联合周馥和湖广总督张之洞电奏实行立宪政体，以12年为期；并奏请简派亲贵大臣分赴各国考察政治。7月，湖南巡抚端方入朝召见，领受闽浙总督一职时，又反复建议实行立宪。
1905年9月24日，慈禧太后詔定考察政治大臣五人：特派奉恩鎮國公載澤、戶部侍郎戴鴻慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡撫端方、商部右丞紹英出使西洋。在正阳门车站遭受革命黨人吳樾放炸彈行刺，被迫延期（由孫中山率領的革命黨反對君主立憲，認為：清政府是以立憲之名行專制之實，一旦立憲之後，君主世襲即成為憲法規範之中，建立共和政體的計劃將更艱難）。
11月25日，朝廷设立专门政治体制改革机构“考察政治馆”，研究各国宪政，提供宪政改革的咨询。12月7日，考察团第一组戴鸿慈和端方出发，第一站即美國，由美國總統狄奧多·羅斯福接見。
1906年1月14日，载泽率领考察团第二组出发，徐世昌、绍英伤情未癒，由李盛铎、尚其亨替代。1906年夏秋之際，考察团先后回国后进呈了一份主張「强国必须宪政」的考察报告，编成《列国政要》133卷及《欧美政治要义》18章。该报告由随员熊希龄执笔，参考了流亡东京的梁启超和杨度所写的宪政研究资料。载泽和端方拥护宪政的态度发挥了比较重要的作用。载泽于1908年夏出版《考察政治日记》。
1906年9月1日，慈禧太后下诏颁布预备仿行立宪。同年秋季，戴鸿慈发表了《出使九国日记》。1907年，奕劻奏请考察政治馆改为宪政编查馆并取得成功，奕劻兼任宪政编查馆大臣，馆员中有沈家本、杨度。奕劻对立法工作给予支持。同年成立资政院筹备处，命溥伦、孙家鼐为资政院总裁。
1907年，张謇、汤寿潜等人在上海成立预备立宪公会，之后各地立宪公会纷纷建立。
1908年8月，颁布《钦定宪法大纲》和《逐年籌備事宜清單》及「臣民權利義務」、「議院法要領」、「選舉法要領」等三個附錄，規定第二年即舉行地方諮議局和中央資政院選舉，計劃以九年時間籌備憲法。整份憲法大綱有濃厚君權色彩，但基本上確立了三權分立的原則，並規定臣民有言論、著作、出版、集會、結社、擁有財產、選舉和被選舉議員等的權利。同時清廷亦放寬了對報刊及政黨的限制。
溥儀繼位后， 加快立憲的進程。1909年（宣統元年），各省咨议局选举，亦举行了资政院选举。1910年（宣統二年九月初一日），资政院举行第一次开院礼。
1911年5月，載灃任命奕劻為內閣總理大臣，籌組新內閣慶親王內閣。新內閣部院首長共有13名成員，其中滿人8名、漢人4名、蒙古人1名，8名滿人當中有6人為宗室、1人為覺羅，被當時的革命黨及立憲派諷刺稱為「皇族內閣」。此內閣使時人認識到清政府對立憲一事並無誠意，因而轉而支持革命黨。
中央行政改革
1906年，清政府宣示「仿行憲政」次日，即頒布改革官制的上諭，著派載澤、世續、那桐、榮慶、鐵良、戴鴻慈及袁世凱共同制定中央官制方案。
裁撤各部書吏，令各部員司親自辦理部務；令各省府州縣，盡行裁汰蠹吏；下令永遠停止捐納實官。總之，罷免了中央和地方政權機構中一些冗員，裁撤了一些閒散、重疊的政府機構。
1906年9月，朝廷下詔訂定新中央官制，改六部為十一部；初仍保留內閣及軍機處，改大理寺為大理院，又設立資政院及審計院。
外交上，总理各国事务衙门更名外务部，班列各部上。
新政时期历任军机大臣一览
地方行政改革
三十一年（1905年）清朝官方全國地图]]
1902年至1908年间，时任直隶总督兼北洋大臣袁世凯及其幕府集团在直隶省，以天津为中心推行的一系列地方性现代化改革。该改革涵盖军事、警政、实业、市政、教育、自治和财政整顿等多个领域，是清末新政的组成部分与区域性示范，同时促成了以袁世凯为首的北洋军事政治集团的逐步形成。
1902年，山西巡撫趙爾巽建議重整保甲制度等地方行政改革，包括成立警察及擴大地方組織職能。
1905年，朝廷諭令釐定縣級以下行政官制。
1907年，頒布外官制，削減督撫財權及軍權；民政部統領全國巡警道。
地方自治措施
清政府实行地方自治等活动，使地方督抚不仅需要像过去一样听命于中央，而且还要安抚地方士绅，照顾地方利益。地方督抚在太平天国起义后，因军事需要，权力日渐增大。1900年前后，湖广总督张之洞、两江总督刘坤一、兩廣總督李鴻章、閩浙總督許應騤、四川总督奎俊、山东巡抚袁世凯参加东南互保，更显地方督抚力量。他们在军政、民政、财政、外交等享有巨大权力，对中央有相当自主性。
而地方绅士中，岑春煊、端方、孙宝琦、肃亲王善耆等人支持并推动立宪，而铁良、瞿鸿禨、文海等则对快速推进立宪有保留。
1906年，袁世凱已於天津成立地方的「自治研究所」及天津縣議事會。
1908年，清廷亦開始籌備，設立城鎮鄉以至廳州縣各級自治研究所，並擬定《各省諮議局章程》，定於1914年完成。各省諮議局職能由初議的僅有向督撫提供意見、參與立法、評斷下級自治會糾紛、接受民間請願提升至有權質詢督撫之施政，及議請更正；督撫如無異議必須施行諮議局議案、以及議員有言論免責權。諮議局選舉主要由士紳參與，由選民選出選舉人再選出議員，而選舉權及被選權有財產、學歷、資望出身及年齡等限制，有利士紳力量之集結，其民主性並不充分，不過，在1910年，各省諮議局聯合十數省督撫向中央政府施壓，迫使北京提早立憲及召開國會，是为速开国会请愿活动；諮議局亦有與中央政府就鐵路國有化政策問題為民請命、進行抗爭，是为保路运动。
督办政务处
为施行“新政”而设置的中央办事机构。1901年（光绪二十七年）4月成立，担任督办政务大臣的有荣禄、奕劻、李鸿章、昆冈、王文韶、鹿传霖、瞿鸿禨等人，下设提调二人，章京若干人。封疆大吏刘坤一、张之洞、袁世凯等人为参预。
督办政务处负责接受各地官吏章疏，起草“新政”的各项改革措施，1906年后易名为会议政务处。1911年（宣统三年）后撤銷。
建立司法、立法、责任内阁制
慶親王內閣成立於宣統三年四月初十（1911年5月18日），結束於同年的九月十一（11月1日）。是中國歷史上第一個內閣，由慶親王奕劻組閣。由於慶親王內閣為中國歷史上之始創，所以清政府宣稱為慎重起見，未實行新內閣官制，僅是根據內閣辦事暫行章程成立。而軍事上的所有問題也不由內閣總理大臣負責，而是由軍諮府大臣載濤負責。
袁世凱內閣是大清帝國於1911年11月16日成立的以袁世凱為總理大臣的漢人為主的內閣。次年二月清帝遜位，內閣解散。
經濟
財政整頓
1906年，度支部頒布《清理財政明定辦法六項》，負責統一各中央地方衙門收支、統籌外債借還、考核各省銀號，以及規定對各省越時造報財政之懲處。
稅制改革
由度支大臣載澤兼任督辦鹽政大臣，統理全國鹽政行政用人之權履行，並在1902年之《中英商約》中商討有關免厘加稅之條款。而在現代財政預算的組成上，1907年福州道御史趙炳麟奏請中央制定全國預算。最終，清廷於1910年首次編制第一次全國預算。
幣制改革
在1910年頒布《國幣則例》二十四條，劃一銀幣及銅幣之重量和成色，但由於當時市面流通之舊幣總值達十五億以上，回收的財政費用已是政府難以承擔，最終清廷需要於1911年4月15日向美英法德四國財團貸款一千萬英鎊，以推行有關幣制改革。
鐵路發展
1900-1905年間鐵路總體發展為三千二百哩。唯除全长201公里的京张铁路为本国修建外，其余铁路均为外国持有部分股權下所修建。
鼓勵工業
清末中国实业不断发展，除大批官办工商业外，国家经济政策有一定自由，振兴实业，私有工商业兴盛，公私两界出现张謇、盛宣怀等大批工商界鉅子。此外，清朝鐵路運輸不断发展新铁路。新式通讯设施、交通设施及邮政等也创新局面。这些新兴工商业及基础设施较少，中国广大地方仍没有摆脱旧有农业、手工业为主的经济模式。1906年，成立農工商部，鼓勵人民發展農業、工業。
司法
1902年5月，清政府派刑部左侍郎沈家本、出使美国大臣伍廷芳修订法律。1903年，清政府设修订法律馆，命沈、伍二人为修订法律大臣，掌管修订各项法律。这一时期，法政学堂在各地建立，以培养法律人才。中国出现首批现代意义上的法官。
删改《大清刑律》
1902年，清政府派沈家本、伍廷芳修订法律，二人工作从删改《大清律例》入手。1910年，《大清律例》改定为《大清现行刑律》，并作为过渡性刑律颁布实施。相较旧法，新律例取消了原来按六部名称而分的六律总目，将旧律中的继承、分产、婚姻、田宅、钱债等民事条款划出，不再科刑；同时更换了处刑措施，引入资本主义国家的主刑与从刑制度，将笞、杖、徒、流、死刑修改为死刑、徒刑、流刑、拘留、罚金，从刑有“褫夺公权”与没收。此外，这部刑律还将死刑的执行办法规定为“仅用绞刑一种”，删除凌迟、梟首等酷刑。罪名法定主义、缓刑（犹豫制定）和假释制度等近代法律制度也在这部刑律中得到体现。修订法律馆还于1908年完成《大清新刑律》，预定1913年实施。这部刑律还取消了連坐法，推行了西方的個人責任制。
司法独立
在中世纪的中国，政刑之权“从于一人之身”，上自皇帝，下至州县长官莫不如是。沈家本根据资本主义国家三权分立的原则，力主司法独立。他认为：“东西各国宪政之萌芽，俱本于司法独立”。因此，他主导制定《各级审判厅试办章程》与《法院编制法》，推动了司法、行政两权分立，创建了大理院、高等审判厅、地方审判厅和初级审判厅，实行四级三审制。在每级审判厅设有相应的检察厅，两者专司审判，俱受法部监督。。各省諮議局中的精英，連同回國的留學生，及新軍是後來辛亥革命的主要響應者。中國警察制度是從清末開始發展，民國早年的官僚及國會議員多是在清朝已經是各省諮議局中的成員，單靠革命黨單薄之力並不能創建民國初期之政黨政治規模。立憲運動雖然是清廷的緩兵之計，卻普及了民權觀念，推動了民間的自省精神。當時，人們都認為立憲應以人民為主體，各省也自發箝備憲政。
也有學者認為清末“新政”所做的，真正能称上“改革事业”的没有几件，大多數只是在實施戊戌變法提出的內容。“新政”的真正目的并不是改革，而是继续保持专制统治。虽然“新政”也做了一些事情，例如鼓励私人资本办工业、废除科举办学堂、提倡出国留学，和改革军制、建立新军等，但是，坚持独裁专制、腐败卖国的清朝当局，正事也会做歪，好事也会办坏。例如鼓励私人资本，只不过是按照商人投资数额的多少，给以不同的官衔，并没有什么保护私人资本的实际措施。作为“新政”主要内容的组建新军、创办巡警，其真实目的是强化统治人民的机构，镇压国内日益高涨的革命运动。又認為清末“新政”的破产，不是因为改革的幅度过大、速度过快，而是因为改革太晚、太慢、太假了。
林家有教授指出，清廷推行新政，并非要施行民主宪政，因其改革都没有削减到皇帝的權力，只不過是要進行一些適應時代的改革，使清廷的统治更加牢固。清廷在预备立宪的过程中，继续坚持满族亲贵集权，不但没有笼络到人心，反而失去立宪派的支持，令自身愈加孤立。當一个社會非變革不可，而政府主导的改革失败的時候，革命爆发便有了基础。所以，與其說孫中山的革命破壞了清廷的“新政”，毋寧說是清廷“新政”的失败加速了革命進程，導致自身的垮臺。
註釋
参考文献
引用
書目
*Douglas R. Reynolds著，雷頤譯：《新政革命與日本》（南京：江蘇人民出版社，1998）。
*陈旭麓：《近代中国社会的新陈代谢》（生活•读书•新知三联书店，2018年）。
*沈家本：《奏刑律分则草案告成由》，中国第一历史档案馆藏，档•法•律例80号。
*故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》。
关联条目
- 资政院
- 立宪运动
- 戊戌变法
外部链接
- [https://web.archive.org/web/20070927213742/http://www.xzzg.org/article_view.asp?id=1681 诸葛幕群：中国宪政史研究纲要]
- [http://vip.bokee.com/247315.html 袁伟时：中国宪政：曲折而凄惨的开篇]
- [https://web.archive.org/web/20070206154242/http://confucius2000.com/poetry/20sjzgshbgdkgkd.htm 袁伟时：20世纪中国社会变革的可贵开端——我看清末新政]
- [http://www.chinaaffairs.org/gb/detail.asp?id=27880 萧功秦：清末新政时期的立宪论争及其现代启示]
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